O artigo aborda os desafios em torno da necessidade de conceber e implantar uma cultura de avaliação. São discutidas as relações e diferenças entre pesquisa avaliativa, avaliação normativa e tomada de decisão. A análise mostra que a capacidade de institucionalização da avaliação como instrumento para melhorar o sistema de saúde é paradoxal, pois supõe que a informação produzida contribua para uma racionalização dos processos de decisão. Postula-se que o grau em que os resultados de uma avaliação são levados em conta pelas instâncias decisórias varia de acordo com a credibilidade, fundamentação teórica e pertinência das avaliações. Observa-se que atores que ocupam diferentes posições não conseguem chegar a um consenso quanto à pertinência dos resultados produzidos pela avaliação. Para fazer com que a avaliação esteja no cerne das estratégias de transformação do sistema de saúde, sugere-se criar condições para um julgamento avaliativo verdadeiramente crítico, com a implementação de estratégias que favoreçam a formação e o aprendizado, o debate, a reflexão e a abertura de novas frentes de intervenção. Institucionalizar a avaliação implica antes de tudo se questionar a capacidade da avaliação de produzir as informações e julgamentos necessários para ajudar as instâncias decisórias a melhorar o desempenho do SUS.

This article approaches the challenges posed by the need to conceive and implement a culture of evaluation. For this purpose it discusses the relations and differences between evaluative research, normative evaluation and decision-making. The analysis shows the capacity to institutionalize the evaluation as a tool for improving the health system to be self-contradictory, for presupposing that the information produced by an evaluation helps to rationalize the decision processes. It is affirmed that the degree to which the results of an evaluation are taken into consideration by decision-makers varies according to their credibility, theoretical foundation and pertinence. What can be observed is that the actors occupying different positions are unable to agree upon the pertinence of the results produced by the evaluation. For turning evaluation into a core-strategy for transforming the health system the author suggests to create the conditions for a truly critical judgment through implementation of strategies that favor professional qualification and instruction, debates, reflections and the opening of new horizons of intervention. Institutionalize the evaluation implies in the first place in questioning the capacity of this evaluation to produce the information and judgments the decision-makers need for improving the performance of the SUS.

O artigo aborda os desafios em torno da necessidade de conceber e implantar uma cultura de avaliação. São discutidas as relações e diferenças entre pesquisa avaliativa, avaliação normativa e tomada de decisão. A análise mostra que a capacidade de institucionalização da avaliação como instrumento para melhorar o sistema de saúde é paradoxal, pois supõe que a informação produzida contribua para uma racionalização dos processos de decisão. Postula-se que o grau em que os resultados de uma avaliação são levados em conta pelas instâncias decisórias varia de acordo com a credibilidade, fundamentação teórica e pertinência das avaliações. Observa-se que atores que ocupam diferentes posições não conseguem chegar a um consenso quanto à pertinência dos resultados produzidos pela avaliação. Para fazer com que a avaliação esteja no cerne das estratégias de transformação do sistema de saúde, sugere-se criar condições para um julgamento avaliativo verdadeiramente crítico, com a implementação de estratégias que favoreçam a formação e o aprendizado, o debate, a reflexão e a abertura de novas frentes de intervenção. Institucionalizar a avaliação implica antes de tudo se questionar a capacidade da avaliação de produzir as informações e julgamentos necessários para ajudar as instâncias decisórias a melhorar o desempenho do SUS.

This article approaches the challenges posed by the need to conceive and implement a culture of evaluation. For this purpose it discusses the relations and differences between evaluative research, normative evaluation and decision-making. The analysis shows the capacity to institutionalize the evaluation as a tool for improving the health system to be self-contradictory, for presupposing that the information produced by an evaluation helps to rationalize the decision processes. It is affirmed that the degree to which the results of an evaluation are taken into consideration by decision-makers varies according to their credibility, theoretical foundation and pertinence. What can be observed is that the actors occupying different positions are unable to agree upon the pertinence of the results produced by the evaluation. For turning evaluation into a core-strategy for transforming the health system the author suggests to create the conditions for a truly critical judgment through implementation of strategies that favor professional qualification and instruction, debates, reflections and the opening of new horizons of intervention. Institutionalize the evaluation implies in the first place in questioning the capacity of this evaluation to produce the information and judgments the decision-makers need for improving the performance of the SUS.

Gerir um sistema de saúde requer, entre outras coisas, conhecimentos sobre a realidade sanitária e a administração. É recomendável, portanto, a utilização de conhecimentos científicos pelos gestores da saúde. Todavia, o processo de formulação de políticas e o fazer científico interpõem obstáculos ao uso de pesquisas. Certos empecilhos decorrem de visões reificadoras da tomada de decisão e de concepções objetivistas da ciência. Conceber as práticas político-sanitárias e científicas como jogos de linguagem pode ajudar a superar tais obstáculos. Nessa concepção, o uso de conhecimentos científicos se caracterizaria como um processo de intercâmbio de metáforas significantes entre gestores e cientistas. A adoção de sistemas pluralistas de pesquisa e a aproximação entre pesquisadores e formuladores de políticas, num contexto de socialização do conhecimento, seriam estratégias centrais para melhorar o intercâmbio. No fundamental, as estratégias seriam eficazes se conseguissem reaproximar a ciência do senso comum, transformando a ambos.

Management of a health system requires knowledge of the health situation and administration, among other factors. The use of scientific knowledge by health policy-makers is thus recommendable. However, policy-making processes and scientific practices themselves often appear to pose obstacles to the actual utilization of research results. Many such obstacles result from reifying views of the decision-making process and objectivist conceptions of science. We propose a re-conceptualization of health policy-making and scientific practices based on the language game notion. The use of research results would thus become an exchange of significant metaphors between policy-makers and scientists. Adoption of pluralistic research systems and intensification of interfaces between researchers and policy-makers in a context of knowledge-sharing would be the main strategies to improve this exchange. Such strategies would be efficient to the extent that they succeeded in drawing science and common sense closer together, thereby transforming both.

Gerir um sistema de saúde requer, entre outras coisas, conhecimentos sobre a realidade sanitária e a administração. É recomendável, portanto, a utilização de conhecimentos científicos pelos gestores da saúde. Todavia, o processo de formulação de políticas e o fazer científico interpõem obstáculos ao uso de pesquisas. Certos empecilhos decorrem de visões reificadoras da tomada de decisão e de concepções objetivistas da ciência. Conceber as práticas político-sanitárias e científicas como jogos de linguagem pode ajudar a superar tais obstáculos. Nessa concepção, o uso de conhecimentos científicos se caracterizaria como um processo de intercâmbio de metáforas significantes entre gestores e cientistas. A adoção de sistemas pluralistas de pesquisa e a aproximação entre pesquisadores e formuladores de políticas, num contexto de socialização do conhecimento, seriam estratégias centrais para melhorar o intercâmbio. No fundamental, as estratégias seriam eficazes se conseguissem reaproximar a ciência do senso comum, transformando a ambos.

Management of a health system requires knowledge of the health situation and administration, among other factors. The use of scientific knowledge by health policy-makers is thus recommendable. However, policy-making processes and scientific practices themselves often appear to pose obstacles to the actual utilization of research results. Many such obstacles result from reifying views of the decision-making process and objectivist conceptions of science. We propose a re-conceptualization of health policy-making and scientific practices based on the language game notion. The use of research results would thus become an exchange of significant metaphors between policy-makers and scientists. Adoption of pluralistic research systems and intensification of interfaces between researchers and policy-makers in a context of knowledge-sharing would be the main strategies to improve this exchange. Such strategies would be efficient to the extent that they succeeded in drawing science and common sense closer together, thereby transforming both.

Neste texto, partimos do pressuposto de que a integralidade da atenção é um eixo prioritário da investigação e avaliação dos serviços e sistemas de saúde, estruturados como redes assistenciais interorganizacionais que articulam dimensões clínicas, funcionais, normativas e sistêmicas em sua operacionalização, reconhecendo que nenhuma organização reúne a totalidade dos recursos e competências necessárias para a solução dos problemas de saúde de uma população, em seus diversos ciclos de vida. Em virtude da complexidade desse "sistema sem muros", que elimina as barreiras de acesso entre os diversos níveis de atenção, em resposta às necessidades de saúde nos âmbitos local e regional, julgamos oportuno compartilhar algumas "lições preliminares" aprendidas em experiências pessoais e na literatura sobre a integração de serviços, que nos parecem de interesse comum aos pesquisadores e gestores comprometidos com a sua implantação.

The premise of this paper is that comprehensive health care is a major component in the investigation and evaluation of health services and systems, structured as inter-organizational health care networks articulating clinical, functional, normative, and systemic dimensions in their operationalization and based on the understanding that no organization combines all the necessary resources and capabilities to solve the health problems of a population with its various life cycles. Given the complex nature of this "system without walls", eliminating barriers to access in the various health care levels in response to local and regional health, we take this opportunity to share a few "preliminary lessons" from our experience and from the literature on integrated health services which may interest researchers and managers concerned with the implementation of such services.

Neste texto, partimos do pressuposto de que a integralidade da atenção é um eixo prioritário da investigação e avaliação dos serviços e sistemas de saúde, estruturados como redes assistenciais interorganizacionais que articulam dimensões clínicas, funcionais, normativas e sistêmicas em sua operacionalização, reconhecendo que nenhuma organização reúne a totalidade dos recursos e competências necessárias para a solução dos problemas de saúde de uma população, em seus diversos ciclos de vida. Em virtude da complexidade desse "sistema sem muros", que elimina as barreiras de acesso entre os diversos níveis de atenção, em resposta às necessidades de saúde nos âmbitos local e regional, julgamos oportuno compartilhar algumas "lições preliminares" aprendidas em experiências pessoais e na literatura sobre a integração de serviços, que nos parecem de interesse comum aos pesquisadores e gestores comprometidos com a sua implantação.

The premise of this paper is that comprehensive health care is a major component in the investigation and evaluation of health services and systems, structured as inter-organizational health care networks articulating clinical, functional, normative, and systemic dimensions in their operationalization and based on the understanding that no organization combines all the necessary resources and capabilities to solve the health problems of a population with its various life cycles. Given the complex nature of this "system without walls", eliminating barriers to access in the various health care levels in response to local and regional health, we take this opportunity to share a few "preliminary lessons" from our experience and from the literature on integrated health services which may interest researchers and managers concerned with the implementation of such services.

Objetiva-se conhecer a magnitude e a estrutura de causalidade da mortalidade infantil considerando-a um "evento sentinela" da qualidade da assistência à saúde em dois municípios do Nordeste, Brasil. Trata-se de estudo de base populacional, do tipo "experimentação invocada", que compara a mortalidade infantil observada com aquela esperada, dado um programa de atenção à saúde materno-infantil operando a contento, permitindo calcular um "índice de mortes evitáveis" (PDI). Realizaram-se uma busca ativa e uma investigação epidemiológica dos óbitos, visando a eliminar o sub-registro desses eventos. As taxas de mortalidade infantil, embora relativamente baixas 39 e 44 por 1.000 nascidos vivos, respectivamente correspondem a um PDI de 40%, o que significa uma estrutura de causalidade compatível com taxas de mortalidade de 100 por 1.000 nascidos vivos. Esses achados sugerem uma distribuição desigual dos óbitos, confirmada por uma análise comparativa entre a população de baixa renda e outras categorias de renda (com razões de risco de 8 e 17,6 para a mortalidade infantil total e para a mortalidade infantil por doenças infecciosas, respectivamente). O PDI mostrou-se válido enquanto um índice de evitabilidade dos óbitos infantis, com a vantagem de poder ser utilizado de forma simples e fácil por gerentes de sistemas de saúde preocupados com a qualidade dos programas voltados para mães e filhos.

This paper seeks to discover the magnitude and causality structure of infant mortality considered a "sentinel event" for quality-of-care indexes in health in two municipalities of Northeastern Brazil. This is a population based study of the "invoked experimentation" type comparing observed infant mortality with that expected, given a properly functioning maternal and infant care program, allowing for the calculation of a "preventable index" (PDI) for these two municipalities. The preliminary step consisted of an active search and epidemiological investigation of deaths in order to eliminate their underreporting as events. Infant mortality rates in the two areas were relatively low 39 and 44 per thousand live births, respectively , but PDI in both was classified of the order of 40%, thus indicating a causality structure compatible with mortality rates of 100 per thousand. These findings suggest an uneven distribution of deaths, proved by an analytical comparison of the low income population with that of other income brackets (with risk ratios of 8 and 17.6 for total infant mortality and infant mortality from infectious diseases, respectively). PDI proved to be a useful index of preventability of infant deaths, and has the advantage of being simple and easy for health system managers concerned with the quality of health programs devoted to mothers and children to use.

Objetiva-se conhecer a magnitude e a estrutura de causalidade da mortalidade infantil considerando-a um "evento sentinela" da qualidade da assistência à saúde em dois municípios do Nordeste, Brasil. Trata-se de estudo de base populacional, do tipo "experimentação invocada", que compara a mortalidade infantil observada com aquela esperada, dado um programa de atenção à saúde materno-infantil operando a contento, permitindo calcular um "índice de mortes evitáveis" (PDI). Realizaram-se uma busca ativa e uma investigação epidemiológica dos óbitos, visando a eliminar o sub-registro desses eventos. As taxas de mortalidade infantil, embora relativamente baixas 39 e 44 por 1.000 nascidos vivos, respectivamente correspondem a um PDI de 40%, o que significa uma estrutura de causalidade compatível com taxas de mortalidade de 100 por 1.000 nascidos vivos. Esses achados sugerem uma distribuição desigual dos óbitos, confirmada por uma análise comparativa entre a população de baixa renda e outras categorias de renda (com razões de risco de 8 e 17,6 para a mortalidade infantil total e para a mortalidade infantil por doenças infecciosas, respectivamente). O PDI mostrou-se válido enquanto um índice de evitabilidade dos óbitos infantis, com a vantagem de poder ser utilizado de forma simples e fácil por gerentes de sistemas de saúde preocupados com a qualidade dos programas voltados para mães e filhos.

This paper seeks to discover the magnitude and causality structure of infant mortality considered a "sentinel event" for quality-of-care indexes in health in two municipalities of Northeastern Brazil. This is a population based study of the "invoked experimentation" type comparing observed infant mortality with that expected, given a properly functioning maternal and infant care program, allowing for the calculation of a "preventable index" (PDI) for these two municipalities. The preliminary step consisted of an active search and epidemiological investigation of deaths in order to eliminate their underreporting as events. Infant mortality rates in the two areas were relatively low 39 and 44 per thousand live births, respectively , but PDI in both was classified of the order of 40%, thus indicating a causality structure compatible with mortality rates of 100 per thousand. These findings suggest an uneven distribution of deaths, proved by an analytical comparison of the low income population with that of other income brackets (with risk ratios of 8 and 17.6 for total infant mortality and infant mortality from infectious diseases, respectively). PDI proved to be a useful index of preventability of infant deaths, and has the advantage of being simple and easy for health system managers concerned with the quality of health programs devoted to mothers and children to use.